人民網(wǎng) 2021年07月11日
近日，自然資源部發(fā)布《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》），按照“一年一體檢、五年一評估”的方式，對城市發(fā)展階段特征及國土空間總體規(guī)劃實(shí)施效果定期進(jìn)行分析和評價(jià)，從安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享6個(gè)維度設(shè)置了城市體檢評估指標(biāo)，涵蓋生態(tài)、生產(chǎn)、生活等方面。
記者了解到，《規(guī)程》中多項(xiàng)指標(biāo)與居民日常生活息息相關(guān)，比如，城市內(nèi)澇嚴(yán)不嚴(yán)重，城市交通擁不擁堵，中小學(xué)學(xué)位配置均不均衡，醫(yī)療、養(yǎng)老設(shè)施夠不夠，人均住房面積達(dá)不達(dá)標(biāo)，菜市場分布便不便利，綠化是否有改善等。
多位專家在接受記者采訪時(shí)一致認(rèn)為，《規(guī)程》正式公布標(biāo)志著國土空間規(guī)劃城市體檢評估將從首都走向全國，成為落實(shí)新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活和高效能治理的重要管理工具，成為國家空間規(guī)劃體系中將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的重要機(jī)制通道。
體檢是推動城市高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵
“如今，城市已從早期單純的人類定居點(diǎn)逐步演變?yōu)橐粋€(gè)地區(qū)乃至一個(gè)國家發(fā)展動能集聚的核心載體?！鼻迦A大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院高級研究專員李棟告訴記者，以中國為例，第七次人口普查顯示中國常住人口城鎮(zhèn)化率已接近64%，近年來圍繞“兩新一重”展開的一系列宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整活動也大量落地在城市地區(qū)，而以“一網(wǎng)通管、一網(wǎng)通辦”為代表的智慧化管理和服務(wù)，也在為每一位居民提供更有獲得感的生活體驗(yàn)。
李棟表示，近年來，交通擁堵、房價(jià)高企、環(huán)境污染、文脈斷裂、醫(yī)療教育等公共服務(wù)不平衡不充分等諸多現(xiàn)象。盡快為城市診療治病、打造更美好的城市人居生活，已成為社會共識和迫切需求。對城市開展體檢評估，不僅是考慮城市在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中擔(dān)當(dāng)?shù)暮诵慕巧?，也是建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的重要舉措。
“對城市開展體檢評估，不僅是考慮城市在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中擔(dān)當(dāng)?shù)暮诵慕巧?，也是建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的重要舉措?！崩顥澲赋?，基于對城市發(fā)展規(guī)律的客觀認(rèn)識，融入對政策原則、規(guī)劃目標(biāo)等上位要求的提煉，并結(jié)合前述各類多發(fā)常見“城市病”的主要特征，初步構(gòu)建一套適合中國城市實(shí)情的定期體檢評估工作機(jī)制與評估指標(biāo)體系，診病灶、治未病，將是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全生命周期管理、提升城市治理現(xiàn)代化水平、推動城市高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵保障。
他建議，城市如同一個(gè)有機(jī)體，在成長中需要不斷引導(dǎo)、反復(fù)試錯(cuò)、持續(xù)優(yōu)化，通過制度機(jī)制和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建立的體檢評估必將構(gòu)成一項(xiàng)有力的政策工具，在操作層面將城市發(fā)展的目標(biāo)、過程和結(jié)果三個(gè)維度有機(jī)融合，為新發(fā)展階段，新發(fā)展理念，新發(fā)展格局下中國城市的高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。
將制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能
《規(guī)程》在定義中明確國土空間規(guī)劃城市體檢評估是促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展、提高國土空間規(guī)劃實(shí)施有效性的重要工具，城市體檢評估的對象既包括城市，也包括規(guī)劃。對城市的特征狀態(tài)從安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享等六個(gè)維度進(jìn)行監(jiān)測和評價(jià)；對規(guī)劃的編制和實(shí)施從戰(zhàn)略定位、底線管控、規(guī)模結(jié)構(gòu)、空間布局、支撐體系、實(shí)施保障等六個(gè)方面進(jìn)行評估，反映規(guī)劃實(shí)施的效力（規(guī)劃實(shí)施一致性）、效益（實(shí)施結(jié)果合理性）、效應(yīng)（使用主體評價(jià)）和保障（實(shí)施環(huán)境和政策機(jī)制），以及規(guī)劃本身的作用和適應(yīng)性。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)城市管理系主任副教授王偉告訴記者，城市體檢評估彰顯新時(shí)代國土空間規(guī)劃之“智慧“，是規(guī)律之智、數(shù)據(jù)之智、專家之智、市民之智的綜合集成；城市體檢評估健全新時(shí)代國土空間規(guī)劃之“制度”，在制度設(shè)計(jì)、制度運(yùn)行和制度保障上給予充分體現(xiàn)；城市體檢評估開拓新時(shí)代國土空間規(guī)劃之“治理”，是系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的鮮明反映。
王偉指出，《規(guī)程》圍繞戰(zhàn)略定位、底線管控、規(guī)模結(jié)構(gòu)、空間布局、支撐體系、實(shí)施保障等內(nèi)容，設(shè)置6個(gè)一級指標(biāo)類別、23個(gè)二級類別和122項(xiàng)指標(biāo)，其中33項(xiàng)指標(biāo)可用于快速評估。采取全局?jǐn)?shù)據(jù)與典型案例結(jié)合、縱向比較與橫向比較結(jié)合、客觀評估與主觀評價(jià)結(jié)合等方法，對各項(xiàng)指標(biāo)現(xiàn)狀年與基期年、目標(biāo)年或未來預(yù)期進(jìn)行比照，分析規(guī)劃實(shí)施率等進(jìn)展情況，將有效強(qiáng)化規(guī)劃的前瞻性、整體性、協(xié)同性。
“在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、市場化、信息化和全球化交織下，我國國土空間開發(fā)保護(hù)中多系統(tǒng)、多要素、多主體的跨域融合與協(xié)同共振越來越普遍、越來越深化，使得傳統(tǒng)治理模式和手段面臨巨大挑戰(zhàn)?！蓖鮽フJ(rèn)為，《規(guī)程》從“一首一尾”給出應(yīng)對，從“一首”看，《規(guī)》提出要落實(shí)“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺”要求，將國土空間基礎(chǔ)信息平臺和智慧城市結(jié)合，同步構(gòu)建新基礎(chǔ)設(shè)施--數(shù)字化城市時(shí)空感知體系，推動體檢評估智能化水平和城市智慧化治理水平雙提升，實(shí)現(xiàn)“管得住”的目標(biāo)；從“一尾”看，《規(guī)程》提出將體檢評估結(jié)果與政府工作緊密銜接，支撐綜合治理、精準(zhǔn)施策，同時(shí)可依托責(zé)任規(guī)劃師、社區(qū)規(guī)劃師、“楓橋經(jīng)驗(yàn)”等基層治理創(chuàng)新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“用得好”的目標(biāo)，提升國土空間治理效能。
發(fā)揮規(guī)劃對城市發(fā)展的戰(zhàn)略引領(lǐng)
“城市體檢評估關(guān)于戰(zhàn)略定位、底線管控、規(guī)模結(jié)構(gòu)、空間布局、支撐體系、實(shí)施保障等六個(gè)方面內(nèi)容的設(shè)置是基本框架，同國土空間總體規(guī)劃編制主要內(nèi)容銜接?！北本┦幸?guī)劃和自然資源委員會楊浚指出，城市政府可結(jié)合每年工作重點(diǎn)和規(guī)劃實(shí)施重點(diǎn)任務(wù)，對框架內(nèi)的具體分析內(nèi)容做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，如北京2020年結(jié)合疫情，突出城市在安全和防災(zāi)方面的要求，增設(shè)“安全韌性”內(nèi)容。將體檢評估工作的開展與“開展政策研究、提出政策反饋”緊密關(guān)聯(lián)，讓體檢評估真正成為政府有效治理城市的抓手。
楊浚表示，年度體檢和五年評估的差別在于年度體檢抓重點(diǎn)、五年評估全覆蓋；年度體檢發(fā)揮過程預(yù)警、五年評估用于動態(tài)維護(hù)。相較于以往的規(guī)范（辦法）要求，《規(guī)程》增加了常態(tài)化的年度體檢，其特點(diǎn)表現(xiàn)為“三個(gè)關(guān)注、兩個(gè)轉(zhuǎn)變和一個(gè)核心”。
首先，年度體檢關(guān)注核心問題，如北京總體規(guī)劃的減量提質(zhì)、功能重組、城市治理、區(qū)域協(xié)同等目標(biāo)，關(guān)注牽一發(fā)而動全身的關(guān)鍵變量，如人、地、房、業(yè)、產(chǎn)等關(guān)鍵要素，關(guān)注基于政府運(yùn)行視角的行動計(jì)劃，包含實(shí)施總體規(guī)劃的具體項(xiàng)目、土地投放、資金投入和政策機(jī)制的建立等。其二，與五年或更長周期的評估不同，年度體檢強(qiáng)調(diào)從以往的“結(jié)果評估”到“過程體檢”的轉(zhuǎn)變；也不同于以往的程序性技術(shù)文件，強(qiáng)調(diào)從“技術(shù)文件”到“治理手段”的轉(zhuǎn)變，將其作為國家和地方政府實(shí)時(shí)監(jiān)測城市發(fā)展、開展空間治理和規(guī)劃實(shí)施的抓手。其三，常態(tài)化年度體檢的核心目的在于通過過程體檢更好發(fā)揮規(guī)劃對城市發(fā)展的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用。
北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院石曉冬認(rèn)為，《規(guī)程》在原則中明確全過程應(yīng)用，開展體檢評估要緊密對接國土空間規(guī)劃，形成貫穿規(guī)劃編制——任務(wù)分解——體檢評估——督查問責(zé)——反饋落實(shí)的規(guī)劃全生命周期管理實(shí)施機(jī)制，并銜接國土調(diào)查、用途管制、執(zhí)法督察等自然資源全過程管理。
另外，《規(guī)程》明確了城市體檢評估成果面向上級自然資源主管部門、本級政府和市民三個(gè)對象的應(yīng)用，讓城市體檢評估真正能用管用好用，方顯其價(jià)值。在國土空間規(guī)劃編制審批完成后，城市體檢評估是上級自然資源主管部門和本級政府實(shí)時(shí)全面掌握城市發(fā)展動態(tài)和規(guī)劃實(shí)施狀況最重要的抓手，并以體檢評估結(jié)論作為開展執(zhí)法督察及規(guī)劃的編制、實(shí)施和調(diào)整優(yōu)化等管理工作，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及政府工作報(bào)告編制等綜合事務(wù)決策的重要支撐。
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