新華社 2016年08月15日
飛機落地滑行時機艙內(nèi)就響起此起彼伏的電話鈴聲；飛機進入平飛就忍不住打開手機拍張照；雖未使用但全程忘記關(guān)機……這樣的情況在民航航班上屢見不鮮。
日前，《中華人民共和國民用航空法》修訂征求意見稿公布，將“違反規(guī)定使用手機”視為“危及民用航空安全和秩序的非法干擾行為”，最高罰款５萬元。飛機上違規(guī)使用手機一直是明令禁止的，而此次修訂征求意見稿將此規(guī)定進一步明確，處罰也更為嚴厲，由此產(chǎn)生的一系列問題成為公眾熱議的焦點。
一問：為何要重罰飛機上打手機？
中國民航局相關(guān)負責人表示，手機使用的信號頻率與飛機所使用的頻率同屬于一個波段，有可能產(chǎn)生諧波干擾，影響飛行安全，民航在安全上出不起半點差錯，因此飛行全程不能使用手機。
據(jù)悉，現(xiàn)階段，各國對于手機干擾飛機飛行的理論認識是一致的。盡管到目前為止，沒有發(fā)生過因為使用手機造成飛機通訊、導(dǎo)航干擾而引發(fā)的空難，但其帶來的安全風(fēng)險還是客觀存在的。
南航一位從業(yè)２０多年的機長談到親歷的往事：一次，在廣州白云機場降落時，導(dǎo)航系統(tǒng)給出了一個按常識不應(yīng)該出現(xiàn)的指令。他們初步懷疑有可能是受到手機信號干擾。于是，他和機組人員一邊進行其他備用系統(tǒng)的檢查，一邊通過廣播告知乘客勿使用手機。基于經(jīng)驗和應(yīng)急處理，他們采用了一套非常規(guī)的飛行標準，最終安全降落。事后乘務(wù)員通過客艙檢查發(fā)現(xiàn)，確是有乘客已在使用手機。
“如果不是及時應(yīng)對和機組有足夠的經(jīng)驗，我們可能因為導(dǎo)航的指令而選擇復(fù)飛等措施。如果遇到一些地形復(fù)雜的機場，加上天氣不好的話，就有可能釀成事故。”他說。
中國民航飛行員協(xié)會副秘書長孫慧認為，航空事故的影響因素千頭萬緒，某一個因素造成航空事故的概率很小，很多因素重疊在一起才會發(fā)生航空事故。受訪的航空公司工作人員表示，一些乘客認為航空公司和民航要求過度是不準確的，因為民航安全規(guī)范就是為了盡可能降低出現(xiàn)危險和事故的概率。
全球航空公司都對飛機上使用手機作出不同程度和不同標準的限制，因為使用手機特別是使用手機接打電話，可能對航空器的導(dǎo)航通訊系統(tǒng)造成干擾，甚至?xí)o飛行員錯誤的提示。目前，在國外航空法規(guī)中，對在飛機上使用手機的規(guī)定有三類：第一類，全程可以使用手機，使用飛行模式；第二類，在飛機起飛、著陸時需要關(guān)閉手機，其他階段可以使用；第三類，自飛機艙門關(guān)閉時起，全程不允許使用手機。
孫慧說，我國為更加充分地保障民航安全，采取謹慎的態(tài)度，全程不能使用手機，智能手機所擁有的飛行模式也不被我國民航規(guī)定所認可。
二問：最高５萬元罰款是否處罰過嚴？
“新華視點”記者查詢發(fā)現(xiàn)，從２０１１年至２０１５年，每年都會出現(xiàn)旅客因在飛機上違規(guī)使用手機而被處罰的案例。罰款為５００元至１５００元不等，嚴重的還被行政拘留５至１０天。其中，２０１５年８月深圳前往銀川的航班上，一位旅客將手機調(diào)成飛行模式繼續(xù)使用并與機組人員發(fā)生激烈爭吵，最后機長報警并將飛機滑回，乘客被處行政拘留１０天。
修訂征求意見稿明確，“違反規(guī)定使用手機或者其他禁止使用的電子設(shè)備的，屬于危及民用航空安全和秩序的非法干擾行為”。實施危及民用航空安全、秩序的非法干擾行為，尚不夠刑事處罰，或者依照《中華人民共和國治安管理處罰法》無法處罰的，適用《中華人民共和國治安管理處罰法》第二十三條、第三十四條的處罰規(guī)定，情節(jié)特別嚴重的，罰款金額可以增加到五萬元以內(nèi)。
中國民航局相關(guān)負責人表示，最高罰款５萬元與“以后在飛機上開手機就會被罰５萬元”不是一個概念。事實上，今年４月實行的《公共航空旅客運輸飛行中安全保衛(wèi)規(guī)則》中對這兩類行為分別做出了相應(yīng)的規(guī)定，征求意見稿第２００條罰責中也明確，當這些行為不構(gòu)成刑事處罰，或依照治安管理處罰法無法處罰的，適用治安管理處罰法第二十三條（二百元以下罰款；或五日以上十日以下拘留，并處五百元以下罰款）、第三十四條（十日以上十五日以下拘留，或五日以下拘留或者五百元以下罰款）的處罰規(guī)定，只有“情節(jié)特別嚴重的”，罰款金額才“可以增加到五萬元以內(nèi)”。
這位負責人還表示，征求意見稿就是“開門立法”，要廣泛聽取社會上的不同意見和建議，以達到法律制定更加科學(xué)合理的目的，民航部門都會虛心聽取并認真研究。
業(yè)內(nèi)人士認為，修訂征求意見稿的規(guī)定較之以往更加具有操作意義。過去，一般都是靠乘務(wù)員勸阻，但勸阻無效乘務(wù)員也十分無奈，只有情況嚴重時才會在飛機降落后交給派出所民警處理。
“民航法修訂后，一些條款更具操作性。”孫慧說，“處罰嚴厲的目的是讓乘客清楚認識到，在飛機上玩手機是違法行為。飛機上乘務(wù)人員沒有執(zhí)法權(quán)，他們只能做取證，最后的罰款應(yīng)該由執(zhí)法部門來執(zhí)行。”
一位多年從事航空經(jīng)濟領(lǐng)域研究的人士說，關(guān)于旅客違法違規(guī)行為，過去一直沒有在法律層面出現(xiàn)相應(yīng)的處罰措施。這次的民航法修訂，為以后規(guī)范旅客行為提供了法律依據(jù)。
廣東律協(xié)副會長肖勝方認為，罰款是為了做到令行禁止，不是目的。罰款５萬元額度是否合適有待修改法律程序中進一步討論。同時，由于航空法是法律規(guī)定而不是部門規(guī)章，應(yīng)由法院來執(zhí)行。但實際中可能存在困難，如果得不到有效執(zhí)行，增加罰款額度的法律效力也會打折扣。
此外，專家認為，處罰和警示教育應(yīng)結(jié)合起來，單純提高罰款未必能發(fā)揮作用。建議對航空公司將使用手機等電子設(shè)備造成危害的案例在飛機上播放，提高乘客認知。
三問：“空中互聯(lián)”時代相關(guān)規(guī)定是否應(yīng)與時俱進？
隨著移動電子設(shè)備成為人們不可替代的生活必需品，航空公司也在探索和突破，在航班上推出互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)。記者采訪了解到，東航的一些航班已經(jīng)在試運行“空中ＷＩＦＩ”服務(wù)，但目前仍然只能供平板電腦等設(shè)備使用，禁止使用手機。
智能手機飛行模式的開發(fā)也得到了一些國外航空公司的認可。比如，法國航空、德國漢莎航空、美國航空表示，起飛和著陸階段需要關(guān)閉手機，平飛階段可以使用“飛行模式”。阿聯(lián)酋航空則表示，在起飛著陸階段必須使用“飛行模式”，平飛階段可以正常開機。
中國政法大學(xué)航空與空間法研究中心研究員張起淮認為，針對手機無線電對航空器飛行的干擾、影響及其程度，可以做更深入的調(diào)查、研究和理論論證，我國民航法對此問題的規(guī)定，可以綜合借鑒其他航空公司、飛機制造商的處理方式，找到更科學(xué)、有效的管理方式。
專家認為，目前我國對飛機上使用手機的規(guī)定是可行的，但隨著航空器生產(chǎn)者、設(shè)計者對設(shè)備的更新和保障能力的提高，包括手機運營商、制造商、設(shè)計者對技術(shù)的調(diào)整，將來可能能夠克服在飛機上使用手機會影響飛行的問題。我國在立法時，需要考慮科學(xué)技術(shù)日新月異的發(fā)展，提高立法的前瞻性、全局性、科學(xué)性。
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